requestId:6828b99fd63ea0.34797931.
【摘要】權利清單和義務清單的融會性是關系到我國權責清單軌制基本性功效可否有用施展的基礎性題目。盡管已有“包養 周全完成權責清單兩單融會”的軌制design，可是，各地尚未周全落實。經研討發明，“兩單融會”存在基本性功效的軌制預期難以完成、貫徹權責分歧準繩處于兩難地步以及權柄主義邁向職責主義變得艱苦的軌制困難。并且，權利清單和義務清單的法令性質懸殊、軌制效能分歧以及編制規定差別招致“兩單融會”難以完成改造目的。現實上，權利清單與義務清單難以完整融會，二者僅存在必定限制的融會。是以，應該反思“兩單融會”下的一體型權責清單。以後，應該分立設置權利清單和義務清單。這不只可以從雙重維度貫徹權責分歧準繩，完成兩者軌制功能最年夜化，並且有助于推進權利本位向義務本位改變，完成依法行政與辦事行政的協同推動。
【要害字】權利清單；義務清單；權責清單；兩單融包養 會
引 言
自《關于深刻推動和完美處所各級當局任務部分權責清單軌制的領導看法》（中心編辦發〔2018〕23號）（以下簡稱《深刻領導看法》）明白請求“周全完成權責清單兩單融會”以來，黨和國度屢次誇大奉行權責清單軌制主要性。例如，《中共中心關于制訂公民經濟和社會成長第十四個五年計劃和二〇三五年前景目的的提出》和《法治當局扶植實行綱領（2021—2025年）》皆請求“周全履行當局權責清單軌制”，《晉陞行政法律東西的品質三年舉動打算（2023—2025年）》《國務院辦公廳關于依托全國一體化政務辦事平臺樹立政務辦包養網 事效能晉陞常態化任務機制的看法》以及黨的二十屆三中全會經由過程的《中共中心關于進一個步驟周全深化改造推動中國式古代化的決議》分辨在“行政法律事項清單”“高頻辦事清單”“實行職責事項清單”等方面誇大了權責清單的軌制效能和完成途徑。十余年來，權利清單和義務清單已然在推動政務公然、央地權利設置裝備擺設、包養 綜合法律權下沉等中國式古代化過程中施展了基本性功效，成為推動國度管理系統和管理才能古代化的主要抓手。迄今，我國已有較為完美的軌制架構和豐盛的實際結果，但令人遺憾的是，有關權利清單和義務清單的“兩單融會”卻在軌制實行和實際建構下面臨著為難處境。
包養 在軌制實行上，自2015年《關于奉行處所各級當局任務部分權利包養 清單軌制的領導看法》（中辦發〔2015〕21號）（以下簡稱《領導看法》）提出權利清單和義務清單“一并推動”，到2018年《深刻領導看法》明白請求“周全完成權責清單兩單融會”，“兩單融會”開端作為處理權利清單和義務清單關包養 系結構的基礎思緒，這在2017年及以后相干文件中可以看到，權利清單和義務清單不再離開表述，而是被統稱為權責清單。但是，顛末對我國31個省級當局相干規范性文件的實證察看，不難發明，北京、江蘇、江西等多個省級當局并未貫徹“兩單融會”的軌制design。需求詰問的是，“兩單融會”的軌制design能否具有拘謹力？易言之，處所當局能否無需遵守和貫徹“兩單融會”的軌制規定？在實際研討上，現有說明計劃僅僅以權責分歧準繩為實際支點，以為權利清單和義務清單是對應的，進而以為兩者需求合并。可見，學術界依然逗留在軌制design的合法性證成上，并沒有給出富有壓服力的說明計劃，更沒有給出若何體系處理權利清單和義務清單的融會性的實際范式。需求闡明的是，“兩單融會”是牽涉權責清單基礎結構和外部連接的基本性題目。在周全依法治國的佈景下，借使倘使犯警治化、體系性地處理“兩單融會”題目，權責清單軌制將難以有用擔當起推動國度管理系統和管理才能古代化的任務。
基于此，筆者將以“兩單融會”的規范意旨與軌制實行為切進點，體系分析和周全浮現隱于其后的軌制困難。在此基本上，深刻反思“兩單融會”做法的邏輯出發點和實際基本，出力剖析權利清單與義務清單的法令性質、軌制效能與編制邏輯，測驗考試design一套合適我國權責清單特質的軌制計劃。
一、“兩單融會”的實行面相
（一）“兩單融會”的演進頭緒及規范意旨
在最基礎上，“兩單融會”源自權責同一的樸實法理念。2004年國務院印發的《周全推動依法行政實行綱領》（國發〔2004〕10號）明白規則“權責同一”是依法行政的基礎請求之一，誇大權利與義務的對應性和同一性。2005年國務院辦公廳印發的《關于奉行行政法律義務制的若干看法》（國辦發〔2005〕37號）明白從“梳理法律根據”“分化法律權柄”“斷定法律義務”三個方面界定法律職責。該文件雖未提出義務清單的概念和論及義務清單的情勢，但表達了對義務清單情勢的初步構思，也增進了義務清單本質內在的事務在實行中的積極推動。直至2013年，黨的十八屆三中全會經由過程的《中共中心關于周全深化改造若干嚴重題目的決議》提出“奉行處所各級當局及其任務部分權利清單軌制，依法公然權利運轉流程”，是黨和國度在決議計劃安排中初次應用“權利清單”這一概念。同年，中共中心、國務院印發的《關于處所當局本能機能改變和機構改造的看法》（中發〔2013〕9號）提出“梳理各級當局部分的行政權柄，公布權責清單”，權責清單作為權利清單和義務清單簡稱的清單式管理形式，開端慢慢被行政機關所器重。2015年中共中心辦公廳、國務院辦公廳印發的《領導看法》規則：“在樹立權利清單的同時，要依照權責分歧的準繩，一一厘清與行政權柄絕對應的義務事項，樹立義務清單，明白義務主體，健全問責機制。”自此，義務清單不只在稱呼上得以固定，權利清單、義務清單、權責清單的關系也逐步成為亟待厘清的核心題目。
《領導看法》在對權利清單停止design之時，附帶design了我國義務清單的構建順序和進度：“曾經樹立權利清單的，要加速樹立義務清單；尚未樹立權利清單的，要把樹立義務清單作為一項主要改造內在的事務，與權利清單一并推動”。從其辭意下去看，有包養 兩個層面：其一，有權利清單而無義務清單的，需樹立義務清單；其二，無權利清單的，一并樹立權利清單和義務清單。該規范的兩層意涵皆未觸及權利清單與義務清單的外部關系結構。換言之，不論能否曾經構建權利清單，并不消除義務清單的自力設置。需求闡明的是，那時我國各省權利清單的編制任務曾經基礎完成，是以，只存在第一個層面上的樹立義務清單題目，換言之，只需追蹤關心在推動權利清單完美任務之時，對義務清單加以建構的題目。可見，《領導看法》對自力構建義務清單沒無限制。但是，《深刻領導看法》作了限制并正式提出“兩單融會”的建構想路，尤其是專設一節闡釋“周全完成權責清單兩單融會”的理路。詳細包含三個層面的意涵：第一，在全體上對權利清單和義務清單停止兼顧design，同一權責清單的編制尺度，出力處理權利清單和義務清單“兩張皮”的題目；第二，在情勢上完成“一表兩單”，梳理、了了、界定與行政權柄事項絕對應的義務事項，逐項明白義務主體、問責根據、追責情況及免責情況等；第三，在本質上貫徹權利義務絕對應準繩，針對詳細行政權柄設定義務并細化到詳細條目，使行政權柄的行使主體與義務的承當主體相同一。
“兩單融會”從必定水平上反應出實務部分對權利清單和義務清單關系的基礎立場。對此，學術界也存在判然不同的三種不雅點。第一種不雅點以為，權利清單與義務清單沒有實質差別，應該基于權責分歧準繩完成權利包養網 清單與義務清單的合并。第二種不雅點以為，權利清單與義務清單有實質差別。基于二者的邏輯出發點與軌制效能分歧，該不雅點旗號光鮮田主張樹立自力型義務清單。第三種不雅點以為，權責清單軌制的必定請求是在機制大將權利清單和義務清單勾連起來，至于是選擇權利清單和義務清單一體化形式，仍是采用權包養 責清單和義務清單各成系統形式，在所不問。退一個步驟可以說，《深刻領導看法》中關于“兩單融會”的規范表述是對持久以來軌制實行迷惑和實際爭議的答覆。《深刻領導看法》終極采納“兩單融會”的編製，將權利清單和義務清單同一為權責清單。從積極意義來看，“兩單融會”持續秉持了權利與義務相同一的行政法理念，完成了權利事項、義務事項、追責事項在情勢上的連接，臨時緩解了另行編制義務清單的艱包養苦，不掉為一種權宜之計。但應該留意的是，權責清單軌制的建構是一項持久工程，不克不及指看其一揮而就。進一個步驟來說，《深刻領導看法》有關“兩單融會”的規范design未能正面回應權利清單與義務清單的實質差別，疏忽二者差異甚至機械嫁接的“兩單融會”無疑會存在一種軌制性困難。
（二）“兩單融會”的軌制實行
1. “兩單融會”的形狀流變及其成因
從2015年《領導看法》到2018年《深刻領導看法》，“兩單融會”成為改造的主要辦法。隨之，我國權責清單的設置形狀也呈現了較年夜的變更。以後，我國權責清單的設置形狀重要有四類：自力型權責清單、一體型權責清單、依靠型權責清單、著名無實型權責清單。具言之，自力型權責清單是指權利清單與義務清單以各自的名義零丁加以建構。以江蘇省為例，江蘇省當局部分權責清單包含彼此自力的行政權利事項清單與當局部分義務清單。一體型權責清單是指以權利清單和義務清單之名存在于一張表單中，詳細表示為“一表兩單”的情勢。以甘肅省為例，甘肅省權利清單和義務清單合二為一，詳細包含權利種別、實行主體、承辦機構、實行根據、義務事項、追責情況。需求闡明的是，依靠型、著名無實型權責清單本質上是在自力型、一體型權責清單基本上的變種。依靠型權責清單是指不具有權責清單之名，僅在權利清單中嵌進有關義務的部門事項。以重慶市為例，在其當局官網上只要行政權利事項清單而無義務清單，但行政權利事項清單中包括追責情況和追責根據。著名無實型權責清單是指在稱號上變革為權責清單，現實上只是在某一種權利類型上面列出了詳細權利事項，并沒有自力、明白的義務design，“本質上就是以權利取代了義務”。例如，浙江省當局官網上公布的權責事項清單并不包括相干義務事項。上述四類權責清單分布與變更情形如表1所示：
表1 權責清單的形狀流變
我國權責清單內部形狀浮現以下特征：第一，就義務清單成分的自力性而言，著名無實型權責清單、依靠型權責清單、一體型權責清單、自力型權責清單四類形狀中義務清單的自力性水平慢慢加強。跟著“兩單融會”的提出，選擇自力型權責清單的省級行政單元多少數字由14個縮減至5個，一體型權責清單逐步成為主流，自力型權責清單被年夜幅度消減。第二，就權利清單和義務清單分辨自力建構的偏向性而言，權利清單建構的完美水平也要高于義務清單。例如，北京應用“通用義務清單+專項義務清單”這一“提取公因式”包養網 的方法年夜幅縮減了義務清單的內在的事務。又如，江蘇、江西建構的義務清單事項遠少于對應部分的權利清單事項。第三，義務清零丁立性較弱的權責清單構型中，呈現了其他與權責清單并行的清單品種。例如，湖北省、重慶市的公共辦事事項清單往往與權責清單并行發布，作為權責清單的軌制彌補。
權責清單內部形狀之所以呈現這般明顯的變更，重要緣由能夠有三個方面：第一，《深刻領導看法》中“周全完成權責清單兩單融會”的軌制design確立了一體型權責清單的內部架構形式，各處所當局選擇一體型權責清單的型構形式在道理之中。第二，在沒有固定或成熟軌制型構的情況下，作為領導權利清單構建的管轄性規范，《領導看法》成為義務清單內部形狀建構的范本，特殊是在其對義務清單建構進度已有相干規則的情況下，相較于從頭建構自力型義務清單，鑒戒權利清單的形狀建構義務清單無疑是一種更為經濟便捷的軌制選擇，由此一體型權責清單為年夜部門省級當局部分所喜愛。第三，盡管義務清單因其豐盛的內在衍生出其遠超于權利清單的軌包養網 制效能，但此中的部門軌制效能正在為其他清單所代替。《深刻領導看法》早已提出“要以權責清單為焦點和基點，慢慢拓展樹立公共辦事清單、行政工作性免費清單、行政權利中介辦事清單、監管事項清單等清單軌制”。跟著政務辦事平臺進一個步驟成長，2023年《國務院辦公廳關于依托全國一體化政務辦事平臺樹立政務辦事效能晉陞常態化任務機制的看法》提出，“依托政務辦事平臺完成高頻辦事清單靜態治理并按期發布”。現實上，義務清單原有的細化義務事項、確立職責鴻溝、強化公共辦事事項等效能正在被慢慢剝離，開端被公共辦事事項清單、政企辦事事項清單等新型清單變體所代替，縮減了義務清單的軌制效能。
2. “兩單融會”的外部結構及其後果
權利（權柄）與任務（職責）相伴而生，是以權利觸及的內在的事務，任務異樣有所觸及。只不外前者誇大采取行政行動的標準和行使權利的才能，后者重視在應用行政權之時積極實行法令設定的任務。但外行政法系統中，“義務”不只指向行政主體的職責，亦包含其違背法定職責而需求承當的后果（追責）。根據“權柄”“職責”“追責”在一體型權責清單中構造的分歧，可將其分為“權柄+職責”型清單和“權柄+職責+追責”型清單。前者只要權柄、職責內在的事務；后者除了權柄、職責內在的事務，還包含追責內在的事務。依據外部組成元素進一個步驟細分，以後我國一體型權責清單外部構造的基礎態勢如表2所示：
表2 一體型權責清單的外部結構
盡管我國一體型權責清單的外部結構形狀懸殊，但“權柄+職責+追責”的外部結構曾經成為主流。前已述及，權責清單是權柄事項、職責事項和追責事項的組合體，所以“權柄+職責+追責”型清單合適權責清單的法治意涵。可是，該類型權責清單存在如下題目：
其一，一體型權責清單對“職責”的語涵界定并不清楚。例如，《山東省當局部分權責清單治理措施》明白將公共辦事事項回為權責事項之一，而其他大都行政機關將其自力于權責清單之外停止編制，這在必定水平上擴大了“職責”的范圍。又如，《福建省當局任務部分權責清單治理措施》主意“權責清單信息公然化、流程尺度化、運轉數字化、打點收集化和監視及時化”，將“處事鏈接”“處事指南”等外包容進權責清單，這包養 也擴大了“職責”的范圍。其二，一體型權責清單雖以“權柄+職責+追責”為外部構造，但“追責”事項面對虛置的景象并不罕有。例如，貴州省國有資產監視治理委員會權責清單僅在表頭部門籠統論述了“追責”事項。又如，《黑龍江省權責清單治理措施》請求義務清單中包括“問責根據、追責情況、免責情況”，卻并未落實。其三，必定多少數字的一體型權責清單在“包養 權利根據”之外零丁設置了“義務根據”或“追責根據”，權責清單的根據起源日趨復雜。由此不雅之，一體型權責清單的“權柄+職責+追責”外部結構并不同一。
二、“兩單融會”的軌制困難
顛末對我國31個省級當局奉行“兩單融會”軌制實行的梳理和剖析，可以發明權利清單和義務清單的融會性題目需求停止法治上的反思。需求詰問的是，權利清單和義務清單的融會性差別將會發生何種軌制困難？
（一）基本性功效的軌制預期難以完成
在微不雅層面，權責清單軌制以“明權”“確責”為實行切進點，在規范當局用權履責行動、優化行政體系組織形狀、推進當局轉型成長等方面施展了基本性功效。詳言之，權責清單在扶植初期重要施展著一種當局信息公然的功效，側重誇大“法無受權不成為”，重要表示為“根據相干法令、律例和規章，周全清算各類行政權柄、梳理權利運轉流程”。黨的二十屆三中全會進一個步驟誇大“深刻推動依法行政”，此中明白請求“推動當局機構、本能機能、權限、法式、義務法定化”和“增進政務辦事尺度化、規范化、方便化”。可見，跟著權責清單軌制的深刻推動，行政機關根據權責清單、借由政務辦事平臺而通明地向社會公布相干權責事項、營業流程和處事指南，供給數字化的信息交流、智能化的公共辦事，正在成為權責清單軌制的新預期。但是，“兩單融會”題目能夠成為權責清單基本性功效完成的軌制阻塞。
一方面，“兩單融會”并未創設權責清單的新形狀，而是在權利清單的基本上依循其“9+X”型構形式編制而成。“9+X”型構形式代表了傳統行政法中將行政行動停止類型化的盡力，但傳統的行政行動類型化無法有用說明新興的行政運動，只能將其歸入作為“X”的其他行政權利范圍。以此邏輯順延，經由過程“兩單融會”承襲“9+X”型構形式的一體型權責清單也將進一個步驟承襲以上缺點。若將法令規范以外的權責事項一概歸入權責清單，一體型權責清單必將趨于癡肥，損失權責清單尺度化、規范化的軌制上風，甚至會為諸如非行政允許類行政審批事項“面目一新”進進權責清單留有軌制空間，難以完成“簡政放權”向“明政確權”的改變。借使倘使排擠新興行政運動歸入清單，不只分數和神態的鮮明對比，加上萬雨柔的雄辯和葉秋鎖的會阻滯“權責清單+政務辦事”的深刻推動，更會形成9類行政權之外的其他新興行政權利的義務情況無法得以表現，由此無法知足政務公然的周全性請求，從而墮入兩難地步。
另一方面，權責清單的規范效率已然從行政機關外部及其所屬公事職員擴大到內部行政絕對人，并在司法實行中睜開實用，完成了“強盛的行政機關與一介市平易近站在真正對等的態度上，就事關本身短長關系的事項睜開富有誠意的對話”。可是，“兩單融會”反倒下降了權責清單的可實用性。緣由在于，權責清單效率外擴的基本前提之一是起源于法令、律例和規章，這在必定水平上承襲了法令、律例和規章之中的“國度強迫力”。而“兩單融會”下的權責清單之編制根據逐步從法令、律例、規章擴大至規范性文件、政策規則等等，陰沉的天空彷彿又有雪落下的跡象。宋微拖著行李箱異質性不竭加強的一體型權責清單遏制了權責清單效率的外擴，以致于有行政機關在法庭質證中以為公布的權責清單僅具有外部效率，不克不及作為法令根據。盡管“兩單融會”的本意在于推進當局本能機能改變，提振公共辦事效能，但“有了清單不等于有了清單軌制”，一體型權責清單本質上阻滯了權責清單軌制的預期功能。
（二）貫徹權責分歧準繩處于兩難地步
權責分歧是周全推動依法行政和法治當局扶植中連續推動的軌制目的，也顯示了中國義務型法治當局扶植的尋求。權責分歧準繩不單是行政法治的基礎準繩，並且是公權利無機運轉的基礎原則。權責分歧準繩的基礎內在的事務是權、責、罰相分歧，將其實用于權責清單表示為：追責的“義務”是以享有響應的“權柄”為條件，“權柄”不符合法令行使的后果不是“義務”存在的緣由，而是“義務”被究查的緣由。固然“一表兩單”在情勢上促進了權柄、職責、追責事項的逐一對應，但相較于自力型義務清單，這反倒晦氣于貫徹權責分歧準繩。這重要表示為三個方面：
其一，無論是內部行政運動仍是外部行政運動，均應該接收權責分歧準繩調控。內部行政運動凡是遭到法令、律例、規章的直接規范，行政機關的權利和義務較為不難同一。但在外部行政運動尤其是權責清單編制經過歷程中，權利和義務的界定章顯得更為復雜。這是由於，外部行政運動往往觸及多個部分、多個層級的權柄，統一性質的本能機能被疏散到分歧部分，分歧部分職責彼此穿插，甚至堆疊。權利和義務的同一性和對應性不敷明白，招致落實權責分歧準繩時呈現含混地帶。
其二，“兩單融會”請求行政機關不只要梳理本能機能部分現有的權利事項，還要明白響應的義務事項，確保權利事項與義務事項連接同一。在這一經過歷程中，能夠呈現權利和義務不婚配的情形，譬如某些權利事項沒有明白的義務主體，或許某些狹義上的義務事項沒有詳細的根據支持。此外，過度誇大權利的束縛能夠招致當局辦事效能的降落，過度誇大義務的強化則能夠增添行政機關的累贅，甚至激發新的不作為。低耦合性與易掉衡性則能夠形成權責事項design捉襟見肘的風險。
其三，如前所述，“兩單融會”下的一體型權責清單無法貫徹權責分歧準繩。即使年夜大都省份的權責清單編制已完成，以此為基本推動與“三定”規則的連接異樣墮入逆境。這是由於，“三定”規則是對行政機關外部職責、機構、職員設置裝備擺設的基礎規范，而權責清單則更多是對行政機關內部權責事項的梳理。假如權責清單不克不及充足表現權責分歧準繩，而又需求以權責清單為基本推動機構編制法定化，那么在推動機構編制法定化的經過歷程中，就能夠呈現權責不清楚、本能機能穿插堆疊等題目。
（三）權柄主義邁向職責主義變得艱苦
古代行政法實際與實務正處于權柄主義邁向職責主義的成長演化之中。權柄主義是指以權柄為中間來設定行政運動，重視治理的單向度性；職責主義則誇大義務和任務的第一位性，一切行政運動均以完成公共好處為中間。權利清單秉持權柄主義的法理念，以權柄公然的包養網 方法規定各級行政機關的權利鴻溝，不只有助于明白當局權利，也有助于了了各級當局之間的關系。而義務清單則以催促當局積極作為、辦事大眾需求為一切行政運動的動身點和落腳點，努力于追求社會公共福祉的最年夜化，是職責主義的詳細表現。依循此種邏輯，可以說，《領導看法》提出的“把樹立義務清單作為一項主要改造內在的事務，與權利清單一并推動”恰是行政機關積極盡力由權柄主義邁向職責主義的表征。令人遺憾的是，“兩單融會”未能推動權柄主義向職責主義的改變，反而致使權柄主義邁向職責主義變得艱苦。
這是由於，一方面，義務事項在一體型權責清單中面對簡化和虛置的風險。譬如，2018年之前，福建省食物藥品監視治理局的權利清單和義務清單分立設置，至2018年，兩單融會后的權責清單尚包括追責情況，2023年的權責清單已不再包括追責的內在的事務。由此不雅之，一體型權責清單是經由過程消減義務事項來告竣“兩單融會”的後果，這難以表現職責主義的應有之義。另一方面，盡管“兩單融會”之下義務清單的原有組成要素被其他清單類型代替，可是，這并不克不及完整替換義務清單的軌制意涵。譬如，安徽、湖南等地將公共辦事事項清單、政企辦事事項清單與權責清單并行發布，底本屬于義務清單的內在的事務大批回進其他清單之中。隨之而來的題目是：其一，這些清單可否完成底本義務清單的軌制效能尚且存疑；其二，義務清單將損失職責主義的焦點理念，只能淪為消極行政行動或中性包養網 行政行動的完成情勢，從頭退步到“職責即權利”的機械法條主義熟悉去。，終極傷害損失權責清單軌制的效能。
三、“兩單融會”的實際反思
“兩單融會”不只存在上述的軌制困難，並且在實際上“兩單融會”也需求停止反思。
（一）權利清單與義務清單性質懸殊
“兩單融會”的邏輯出發點在于“權利”和“義務”的連接性，亦即行政機關在依法實行行政職責的同時，應該承當守法或不妥
發佈留言